Menos reguladores… más gobierno corporativo

Institucionalizarse o morir

En mi reciente libro: “El fin de la banca de desarrollo” relaté mis experiencias en la creación y evolución de instituciones financieras de desarrollo y planteé la necesidad, para esas instituciones, de: “Institucionalizarse o morir”, aunque no ahondé en el tema; pero, una vez que mi libro salió a la venta, he seguido reflexionando sobre la razón para que la banca de desarrollo viva en una permanente montaña rusa, vea mermada su efectividad y esté en riesgo de desaparecer.

 

La institucionalidad facilita la innovación

Como ahí mismo relato, pude concebir y llevar adelante el Fonei dentro de un marco de legalidad e institucionalidad, que le permitieron a ese organismo ser audaz e innovador; verdaderamente “de desarrollo”. Por mi experiencia posterior ‒que también señalo‒ y por mis observaciones posteriores del entorno actual, confirmo mi convicción de que el problema de fondo de los bancos de desarrollo no está dentro de esas instituciones ni en su marco legal, sino, paradójicamente, en la falta de observancia de la ley por quienes, externamente, deberían velar por su aplicación. Sus principales manifestaciones son tres: la indebida injerencia política, la excesiva regulación y la debilidad de sus consejos de administración.

 

Injerencias externas

Las disposiciones legales reconocen el carácter especializado y sensible de la actividad bancaria y, por ello, establecen que su autoridad inmediata es la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; sin embargo, al ser los bancos de desarrollo instrumentos de la política financiera del país, es frecuente que las autoridades hacendarias giren instrucciones directamente a esas instituciones ‒y no a través de la CNBV‒ (a veces apartadas de su misión establecida en su ley orgánica), infringiendo así lo que la legislación dispone o incidiendo en que los funcionarios bancarios la violen al someterse a esa autoridad.

Por otra parte, a través de toda su historia sus directores generales han sido nombrados (quizá sin excepciones) por los presidentes de la república; en consecuencia, a ellos les deben su lealtad, no al Consejo de Administración, que es su autoridad legalmente investida. De ahí se deriva, no su fuerza (lo que resulta paradójico), sino su debilidad ante el cúmulo de reguladores y otras fuerzas externas y superiores en jerarquía.

 

Ser banco “de desarrollo” significa ser innovador

En mi libro citado sostengo que los bancos de desarrollo no merecen dicho calificativo si dejan de ser innovadores; eso significa hacer camino al andar y asumir el riesgo de equivocarse, como todo emprendedor. Pero, al no “cobijarse” bajo la autoridad de su consejo, resultan débiles ante el cúmulo (por demás excesivo y heterogéneo) de supervisores y reguladores bancarios, financieros y de la administración pública en general. La mayor fuerza efectiva del director general del banco, derivado del respaldo de su consejo de administración, le permitiría actuar con efectividad, agilidad y creatividad, como agente proactivo a favor del desarrollo.

 

La sobre-regulación resulta contraproducente

Sin duda existe un exceso de regulación ‒que debería corregirse‒ pero no es menos cierto que, si su director general se sometiera real y voluntariamente a la autoridad suprema de su consejo de administración, que debería ser el que lo designara y verdaderamente lo apoyara, tanto él como su equipo de colaboradores estarían actuando con toda la fuerza de su legitimidad y respaldo institucional y legal, lo que los animaría a tomar los riesgos de un agente innovador, verdaderamente de desarrollo.

Los bancos de desarrollo, de acuerdo a la legislación, están sujetos a las regulaciones y supervisión de la CNBV pero, a diferencia de las otras entidades de la administración pública, que sólo están sujetas a lo concerniente por parte de las instancias diseñadas para evitar desvíos y actos de corrupción, a los bancos de desarrollo se les agobia con disposiciones, exigencias y amenazas de esos organismos que, aparte de cuya injerencia sería cuestionable, se convierten de facto en autoridades, como si fueran expertas en materia bancaria y de financiamiento del desarrollo, con lineamientos dispersos y, a veces, contradictorios.

Esto causa que esas instituciones destinen una cantidad excesiva de recursos y distraigan su atención en satisfacer las exigencias, a veces excesivas y caprichosas de los reguladores, y que los funcionarios de los bancos de desarrollo acudan sumisamente a los órganos supervisores y de control ‒que están diseñados para actuar a posteriori‒ para, en cambio, solicitarles a priori autorización o anuencia para llevar a cabo determinadas actividades o programas. Esto es debilidad institucional y el menor de los daños resulta en la inmovilidad de esos bancos ya que, siendo supuestamente “de desarrollo”, se limitan a llevar a cabo actividades de incidencia neutra porque conlleven menor riesgo y responsabilidad para sus directivos y operadores. En síntesis, la consecuencia es que los bancos de desarrollo pierdan su esencia.

 

La actividad bancaria es sumamente especializada

Por lo tanto, la medida más importante en lo que se refiere a su adecuada institucionalización, sería reconocer, desde el más alto nivel del gobierno ‒empezando por su cabeza de sector‒ el carácter especializado de la función bancaria, así como la autonomía de gestión que ésta requiere, que exige la profesionalización de sus integrantes y, en consecuencia, una auténtica carrera en la banca de desarrollo. Lo anterior implicaría el nombramiento, por el consejo de administración, de su director general y colaboradores cercanos, en función de sus capacidades y experiencia probados en esta especialidad.

Lo segundo sería que las instancias de supervisión y control no bancarias reconozcan su carácter de agentes financieros, establecido por la legislación, y se eximan de someterlas a su injerencia indebida y, en muchas ocasiones, excesiva.

 

Sólida y auténtica gobernanza corporativa

Por último, aunque eso no agota la lista, habría que dotar a esos bancos de una sólida y auténtica gobernanza corporativa, con consejos de administración integrados en una proporción mayoritaria por consejeros profesionales e independientes respecto del sector público. Tanto sus consejeros como sus funcionarios no deberían estar sujetos a remoción o nombramiento por motivos de cambios de gobierno.

Siendo entidades financieras, su verdadera autoridad externa debería limitarse a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y a su autoridad interna: el consejo de administración. Los demás órganos de supervisión y control, además de excluirse a algunos ‒que serían aplicables sólo a los organismos de la administración pública‒ en todo caso deberían limitarse a su genuina función de revisar y sancionar a posteriori las actividades realizadas por los bancos de desarrollo.

Lo anterior no excluye la revisión y adecuación de algunas disposiciones legales y administrativas que fueran pertinentes.

Este es el tema central de mi libro

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